2018年5月9日 立法會有關設立強制性冷靜期以保障消費者議題

2018年5月9日
立法會會議上邵家輝議員提問有關設立強制性冷靜期以保障消費者議題, 及商務及經濟發展局局長邱騰華的書面答覆:

http://www.info.gov.hk/…/gener…/201805/09/P2018050900432.htm

立法會十一題:設立強制性冷靜期以保障消費者
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以下是今日(五月九日)在立法會會議上邵家輝議員的提問和商務及經濟發展局局長邱騰華的書面答覆︰

問題:

政府早前撥款委託消費者委員會(消委會)就引入定法定冷靜期進行研究。消委會於上月就此向政府提交《倡議設立強制性冷靜期的研究報告》(《研究報告》),建議針對部分行業(包括美容業)和特定交易模式設立強制性冷靜期。政府表示,計劃在今年內把建議的相關立法框架提交本會。就此,政府可否告知本會:

(一)政府及消委會有否就設立強制性冷靜期制度對營商環境的影響作出評估;如有,結果為何;如否,消委會為何作出有關的立法建議;

(二)鑑於消委會表示曾經檢視多個司法管轄區就強制性冷靜期所訂的法例,政府是否知悉現時有否司法管轄區就美容業訂立了強制性冷靜期制度;如有,是哪些司法管轄區及有關詳情為何;如沒有,消委會有否向各司法管轄區查詢並且審慎研究各司法管轄區沒有訂立相關制度的原因;

(三)是否知悉消委會有否研究哪些司法管轄區內的某些行業現時設有自願性冷靜期制度;如有,詳情為何;如否,原因為何;

(四)鑑於《研究報告》指出,個別行業不時出現嚴重損害消費者權益的銷售手法,是否知悉消委會可否提供詳情和客觀證據以支持該說法;如沒有詳情和客觀證據,為何消委會在《研究報告》中提出此說法;

(五)政府及消委會有否評估,遙距合約的交易模式在經濟活動中的普及程度,以及設立強制性冷靜期制度對該等活動的影響,例如分銷商未必可把消費者退回的貨品退回總代理因而蒙受損失;如沒有評估,消委會為何作出有關的規管建議;

(六)鑑於《研究報告》指出,美容業近年出現各種不良營銷手法,是否知悉消委會可否提供客觀證據以支持該說法;美容業經營者採用不良營銷手法的數據與其他行業的相關數據如何比較;

(七)就《研究報告》列出消委會由二○一三年至二○一七年接到的美容業相關投訴數字而言,當中有多少宗查明屬實;

(八)有否評估,消委會指美容業經營者採用各種不良營銷手法的說法所依據的投訴數字,有否包含未經證實的投訴;如有包含,政府有否評估該做法是否謹慎、客觀和公道;

(九)過去三年,消委會每年接到的各類投訴當中,查明屬實的投訴數目及所涉金額(以表列出分類數字);

(十)是否知悉消委會認為冷靜期不應少於七天的理據為何;

(十一)是否知悉消委會建議商戶作出退款的時限不應多於14天的理據為何;

(十二)鑑於消委會建議,如消費者於冷靜期內要求使用服務,則商戶可從退款中扣除已使用服務的價值,而有關費用須參照合約中訂明的總代價按比例計算,政府是否知悉消委會建議強制性冷靜期制度適用於消費者已開始使用服務的個案的理據;消委會作此建議前有否考慮到(1)商戶單次向顧客提供貨品或服務的成本,往往高於批次提供貨品或服務的成本的情況,以致有關的成本差價最終很可能要由商戶承擔,以及(2)此建議會否誘使很多人利用這漏洞,藉購買套票以較低平均價格享用部分服務;

(十三)是否知悉消委會有否考慮強制性冷靜期制度應否適用於涉及舊有客戶的個案;如有考慮而結果為應該,理據為何;如考慮結果為否,消委會為何不在《研究報告》建議豁免該等個案;

(十四)鑑於消委會建議,如消費者以信用卡付款,商戶在退款時可扣除不多於信用卡交易金額的百分之三作為行政費,政府是否知悉建議的行政費水平是否足以抵銷商戶已付出的相關支出(例如墊支退款和等候發卡銀行退款的成本),以及銀行就退款向商戶收取的各項手續費及交易費用;如未必足以抵銷,為何作出有關建議;

(十五)是否知悉消委會有否與銀行業界討論其建議,以了解發卡銀行將會作出甚麼相應的商業策略;如有討論,發卡銀行有何回應;如沒有討論,消委會如何確定其建議可行;

(十六)是否知悉消委會有否考慮下列情況:發卡銀行可能會增加客戶以分期付款方式進行的交易的退款手續費或其他交易費用、額外要求現金或資產抵押保證,甚至因要預留資金應付退款而延遲向商戶支付有關款項達半年之久,而這些做法會令商戶的營運成本增加,甚至令它們因不能運作而結業;

(十七)是否知悉消委會建議消費者可無須理由要求退款的理據為何,以及有否考慮這建議可導致濫用情況出現,甚至可能成為商場上打擊競爭對手的策略,最終令市場出現混亂;及

(十八)鑑於消委會建議,合約期不少於六個月的美容服務合約須設有強制性冷靜期,政府是否知悉消委會以六個月為最低合約限期的理據為何;會否考慮將該限期與時光共享合約的建議限期看齊,即合約期超過一年的美容服務合約才須提供冷靜期?

答覆:

主席:

就問題的十八個部分,在諮詢消費者委員會(消委會)後,綜合回覆如下:

消委會表示,其《倡議設立強制性冷靜期的研究報告》旨在向政府倡議設立強制性冷靜期,並提出原則性的立法建議。消委會多年來一直鼓勵商戶設立自願冷靜期,保障消費者,並與不同行業(包括美容和健身業界)合作制定並鼓勵業界自願採用冷靜期。消委會的研究並不包括其他司法管轄區的商戶自願提供的冷靜期的情況。而就本地的情況而言,據消委會了解,在時光共享、美容和健身行業,均有部分商戶向消費者提供冷靜期,但由於商戶規模大小不一及較為分散,確保行業內所有商戶均提供自願冷靜期會遇到相當的困難和挑戰。消委會亦留意到現時個別商戶提供的自願冷靜期保障的條款細則不盡相同,不時惹起爭議,例如冷靜期只有24小時、服務一旦開始或收取贈品後合約便不能取消,以及收取高昂的行政費。這些條款上各式各樣的限制令自願冷靜期未能有效保障消費者。因此,消委會認為有需要引入強制冷靜期,透過法律條文規管運作安排。

消委會的報告顯示,研究中所涵蓋的司法管轄區所推行的冷靜期,會因其消費文化、行業發展和當地消費者所面對的不良營商手法而有所不同。然而它們都有一個共通點,就是針對特定行業或交易模式的消費合約而設立強制泠靜期。消委會的是次研究乃聚焦改善香港商戶使用不良銷售手法的情況。根據消委會的投訴數字,涉及美容業銷售手法的投訴分別為二○一三年225宗、二○一四年407宗、二○一五年515宗、二○一六年444宗,以及二○一七年373宗,平均佔該行業總投訴超過三成;涉及總金額由400多萬元至超過1,700萬元,平均每宗個案為3.3萬元。健身業方面,涉及銷售手法投訴分別為二○一三年268宗、二○一四年342宗、二○一五年431宗、二○一六年328宗,以及二○一七年221宗,平均佔該行業總投訴超過四成;涉及總金額由680萬元至超過1,400萬元,平均每宗個案為3.6萬元。消委會並不是一個執法機構,沒有就接獲的投訴作出調查的權力。當收到消費者的投訴,消委會擔當調停的角色,協助消費者和商戶解決糾紛。消委會在報告中指出,常見美容及健身業銷售員使用的不當銷售手法包括由數名職員長時間車輪式游說、以不同藉口取去消費者的身份證或信用卡、未經消費者同意下以其信用卡購買服務等。鑑於美容及健身行業的投訴較多、牽涉的金額較大,而且往往涉及高壓銷售,因此消委會建議對有關行業實施強制泠靜期。

除了檢視多個司法管轄區強制泠靜期的法例外,消委會表示研究時亦有考慮商界就強制泠靜期所表達的意見和擔憂。在擬定建議時,消委會考慮了商界的承擔能力,提出不同措施以減輕相關商戶在遵從方面的成本,以及防止冷靜期被消費者濫用,例如消費者需要支付在冷靜期內使用了的服務,而商戶亦可收取不多於信用卡交易金額百分之三的行政費。消委會認為就一般合法營商者而言,實施強制冷靜期並不會導致大量消費者取消合約,因此影響甚為有限。此外,有鑑於強制冷靜期已於部分香港以外的司法管轄區的不同行業(例如健身服務)或交易模式(例如非應繳合約和遙距合約)的消費合約推行多年,而消委會的建議乃參考其他司法管轄區的經驗制定,因此消委會相信其建議在保障消費者合理權益和維持良好營商環境之間已取得平衡。

在冷靜期的時限方面,消委會參考的因素包括:(1)其他司法管轄區的冷靜期一般由三至14天不等(包括英國14天;美國三個工作天;內地七天)。由於香港現時未有任何強制冷靜期的法例,消委會認為須小心處理冷靜期對商戶和消費者的影響,不宜太長或太短,讓雙方可適應有關的法規,同時汲取實施經驗;(2)冷靜期太長或會容易引發其他問題,例如貨品會因冷靜期時間太長而容易造成損耗,引起有關賠償的爭議、或會影響商戶運作及現金流、可能會較易造成濫用;以及(3)若冷靜期太短,消費者未必有足夠時間審視決定和提交取消合約的通知。因此,消委會通盤考慮後,認為冷靜期不少於七天是一個合理的時間。同樣地,在考慮退款的時限時,消委會在參考其他司法管轄區的經驗後(包括英國14天;美國10個工作天;內地15天),認為在不多於14天內作出退款是一個合理的時間。

在應否容許扣除行政費方面,消委會的研究顯示其他司法管轄區的主流做法是不容許商戶從退款中扣除行政費。然而消委會指在香港,信用卡是一種主要的付款工具。信用卡手續費的水平是收單銀行/機構與商戶之間的商業協定,但消委會知悉信用卡交易一般涉及一定的手續費,因此認為在不窒礙行使取消權的前題下,應該容許商戶在消費者用信用卡支付的情況下扣除小量行政費。這做法既可減輕商戶的遵從成本,也可減少消費者濫用。消委會建議,當消費者以信用卡付款,商戶可從退款扣除不多於信用卡交易金額的百分之三作為行政費,消委會表示這建議是考慮該項費用的一般水平後作出的。在研究過程中,消委會未有發現有關其他司法管轄區因設立冷靜期而導致出現收單銀行/機構增加以信用卡交易的退款手續費或延遲向商戶付款的意見。消委會認為有關問題是收單銀行/機構與商戶之間的商業安排,與設立冷靜期沒有直接關係。

就強制冷靜期的應用範圍而言,消委會建議除了可獲豁免的消費交易外,所有指定的合約都應受規管。消委會亦建議如消費者於冷靜期內要求使用服務,則商戶可扣除已使用服務的價值,而有關費用須參照合約中訂明的總代價按比例計算。如現有客戶續約或再簽新合約,而該合約屬於強制冷靜期的應用範圍內,消委會建議該現有客戶亦應受到強制冷靜期的保障。總括而言,消委會認為就一般合法營商者而言,實施強制冷靜期並不會導致大量消費者取消合約,因此影響甚為有限。反之,消委會相信強制冷靜期可提高消費者的信心,對相關業務或會有所裨益。

消委會認為合約期長或預繳消費是消費者須特別留意的地方,而其資料顯示不少關於不良銷售的投訴均涉及長期合約或預繳式消費,例如大額交易容易誘使銷售員為求增加銷售額或佣金收入而運用不良銷售手法。消委會表示,若設定在較短合約期的服務合約強制實施冷靜期,或可為消費者帶來更大保障,但同時亦會增加對商戶運作的影響;若設定在較長合約期的服務合約強制實施冷靜期,卻會縮窄保障消費者的範圍。衡量各方利益,消委會認為,如美容及健身服務合約的合約期達六個月以上或涉及預繳便須提供冷靜期,是一個合理的安排。消委會指時光共享產品合約與一般消費合約不同,前者的條款較複雜,而且通常涉及海外物業、大額預繳或冗長供款年期,所以不能與美容或健身服務合約看齊。

商務及經濟發展局正聯同相關政府部門,研究立法設立冷靜期的適用範圍、行業定義、實施細節、申訴機制、豁免等;並會考慮合適的執行安排等。我們會參考消委會的建議,並小心聆聽各界就立法實施冷靜期的意見。上述建議均屬消委會透過硏究後所作的建議,但仍需商務及經濟發展局詳細考慮及作出具體的政策決定。下一步,我們的目標是於今年內向立法會提出政府的建議框架,然後諮詢公眾。

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